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　　2019年11月14日，华中师范大学附属华侨城小学的学生表演情景剧《垃圾分类》。视觉中国/图

　　2025年4月27日，《中华人民共和国生态环境法典（草案）》（以下简称“草案”）提请十四届全国人大常委会第十五次会议审议。草案设立5编1188条、近16万字，比民法典多出6万字。

　　2017年，中国法学会环境资源法学研究会（以下简称“研究会”）开始着手法典专家建议稿的编纂工作，为法典草案打下重要基础。南方周末记者采访研究会专家建议稿课题组的多位成员，在专家建议稿各编负责人看来，每一编的工作都困难重重。

　　篇幅最多的“污染防治编”被认为最“重”：单行法相对成熟，但法典实施后，不少单行法将同时废止。涵盖山水林田湖草沙等的“生态保护编”被认为最“杂”：保护和利用交织，涉及大小环保之辩和部门协调分工。全球首设的“绿色低碳发展编”被认为最“软”：立法资源薄弱，“难为无米之炊”。开头的“总则编”和结尾的“法律责任和附则编”收到的意见最多：面临“奠基是否稳固、兜底是否全面”的拷问。

　　2023年正式启动编纂，2025年草案提交审议。这是中国目前立法进展最快的法典，却并不轻松——法典不仅要整合环境法领域三十多部法律、一百多条行政法规、一千多条地方性法规，还要和民法典、经济法等法律相衔接。

　　法典草案1188条，“污染防治编”有525条，如果加上“法律责任和附则编”内涉及污染的一百多条罚则，“污染防治编”在全文占比过半，字数居于各编首位。

　　华侨大学法学院院长刘超是专家建议稿“污染控制编”（注：对应草案中的“污染防治编”）负责人。他向南方周末记者表示，“污染防治编”可谓“负重前行”，因为一系列污染防治法是我国环境法的“原型”，累迭数十年，形成了庞大的污染防治规范体系。

　　其中的单行法，有的针对大气、水、土壤等环境要素，有的针对环境噪声、固体废物、放射性等各类污染，还有与之配套的一系列环境行政法规、污染物排放标准。

　　气、水、土、废、声、海……按防治对象分散立法，看上去条块清晰，实际上重复、“打架”是常态。

　　西北大学法学院教授王社坤举例，比如造成环境污染事故的处罚，通常是以污染造成的直接经济损失作为基数，但是大气、固废污染事故是按照损失的1-3倍或3-5倍处罚，而水、海洋污染事故是按照损失的20%或者30%处罚，处罚金额相差较大。

　　王社坤参与了专家建议稿“污染控制编”的编纂，他认为，法典编纂的首要目标是提升生态环境保护法律规范的系统性、协同性，这在“污染防治编”体现得最为明显。“要精准、科学、依法治污，不能像从前一样头痛医头、脚痛医脚。”

　　和其他分编相比，“污染防治编”的挑战还在于工作量巨大——该编实施后，多部污染防治单行法同时废止。刘超总结认为，实践中行之有效的重要条文不能遗漏，还要提炼共性制度，吸收近年来实践中的新成果，同时保留一定的开放性，为新领域污染防治提供制度空间。

　　比如，“其他污染防治”分编新增了化学物质、电磁辐射、光等新领域污染防治，但热污染、微塑料污染等新型环境问题并未纳入。

　　“目前已经出现的污染现象，在法典中最好都有所回应。对于问题突出的污染类型，如化学物质污染，应作出较为全面、具体的规定，而对诸如微塑料等问题尚不突出、尚无成熟实践经验的新型污染类型，法典应作出原则性规定，为未来留下空间。”王社坤表示。

　　每一大编下还有分编，“污染防治编”的“通则”分编应起到统领“污染防治编”的作用，但目前仅分“一般规定”和“排污许可管理”两章，王社坤认为内容偏少，他提出两个具体建议。

　　首先，气、水、土、废、声、海等污染防治单行法的总则、标准与规划、监督管理等总则性内容的大部分条文都可以合并后规定在“通则”中。其次，目前的结构安排虽然突出了排污许可在污染防治制度体系中的核心地位，但并没有完整展现出污染防治的制度体系全貌，规划、环评、三同时、排污许可、监测、应急、修复等污染防治制度都可以且应当在“通则”中予以规定，清晰呈现出污染防治制度体系的逻辑脉络。

　　2017年1月12日，成都人民公园，不少老年歌舞队载歌载舞，旁边立着的噪声监视器上实时显示分贝数值，提醒人们注意减少噪声污染。高一寒/视觉中国/图

　　紧跟“污染防治编”之后的，是“生态保护编”，巩固认为后者更难，甚至“难度最大”。

　　巩固是北京大学法学院研究员、资源能源与环境法研究中心主任，担任专家建议稿“生态保护编”的负责人。

　　发挥法律效力，法律规定应具体、明确，具有可操作性。巩固认为，“污染防治编”可操作性较强，他用“单纯”来形容——各污染防治单行法的目的是保护环境和人体健康，和法典的目的一致，大量内容可平移和优化。

　　与之相比，生态保护领域的单行法则没那么“单纯”。其中有以保护为目的、针对特定保护措施的法律，如水土保持法、防沙治沙法等生态保护类单行法；也有针对特定保护对象、包含部分利用性内容的法律，如野生动物保护法；也包括矿产资源法、森林法等自然资源类法律，还有长江、黄河、青藏高原等自然地理单元管理法。

　　其中，许多自然资源类法律属于经济法——立法目的是保障资源开发利用，促进经济发展，与法典的“保护”目的并不完全一致，内容、规范也是“格格不入”。

　　因此，法典“生态保护编”的难题在于处理与单行法的关系。“总的指导思想是，充分吸纳整合生态保护一般规范，凡是有利于保护生态系统的，并且全国普遍适用的规定，都应纳入法典。”巩固总结。

　　首先是“平移”。以保护为宗旨，且在全国普遍适用的，如水土保持法，可以像污染防治单行法一样，全部纳入到法典中。

　　接下来是“抓取”， 比如森林法中涉及保护的内容，都尽可能纳入法典；反之，如林权流转相关规定等纯利用性的内容，仍然保留在单行法中。

　　最后是“提炼”。正在制定的国家公园法，已有的长江保护法、黄河保护法等，只有一部分能纳入法典，但原因不再是“保护VS利用”，而是生态系统和自然地理单元的特殊性。例如，长江保护法的许多规定无法平移到黄河、辽河、海河中，大熊猫国家公园的一些规范也不适用于东北虎豹国家公园。因此，这一类单行法只应提炼具有普适性的一般性条款。

　　“生态保护编”直接涉及自然资源、林业草原、生态环境、水利、农业农村等部门。多龙管水，各部门出台的规章、政策性文件等难免出现不一致甚至冲突。比如，对于一片水域，水利部门主要关注水资源，而林草部门、生态环境部门更多从生物多样性、水环境质量角度考虑，威客电竞app下载实际工作中经常发生冲突。例如，部分依水法允许建设的水利工程，依湿地保护法可能难获许可；反之亦然。

　　法典试图跳出部门思维，站在更高的视角，从国家整体利益出发协调部门冲突。但从目前法典草案来看，尚不尽如人意。

　　例如，不少涉及部门职责的条款规定比较笼统威客电竞官方平台，许多法条没有明确具体部门，而是以“国家”指代，“实际执行中还要探索甚至博弈”。

　　四川平武川金丝猴科普自然教育基地，长期与金丝猴打交道的巡护员徐庭友成为川金丝猴的“朋友”。新华社/江宏景/摄

　　法典草案中，“绿色低碳发展编”条数最少。“立法资源相对薄弱是最大的痛处”。中南财经政法大学法学院教授张忠民说，他是该编的专家建议稿负责人。2017年，研究会开始法典编纂的研究工作时，国内大量绿色低碳相关政策尚未发布，涉及的法律也很少。

　　直到草案发布时，该编的立法基础也仅有清洁生产促进法、循环经济促进法、节约能源法、可再生能源法、能源法五部法律。

　　编的成分少、纂的比例多，让“绿色低碳发展编”成为法典草案中最慎重的一编。南方周末记者了解到，其余四编是全国人大常委会法工委牵头，这一编是全国人大环资委牵头，准备上全国人大常委会审议两次，比其他编多审议一次。

　　除一般规定外，“绿色低碳发展编”涵盖的章节包括循环经济、能源节约与绿色低碳转型、威客电竞app下载应对气候变化。张忠民解释，这是以“碳”为核心主线，体现三段逻辑：发展循环经济是控制“碳流”，能源节约是优化“碳源”，应对气候变化是增加“碳汇”。

　　青合循环经济与碳中和研究院院长蒋南青对于绿色低碳发展独立成编、纳入循环经济内容感到意外，“这超越了传统的环保治理范围”。

　　蒋南青认为，我国循环经济还在发展初期，《中华人民共和国循环经济促进法》的实际作用有限，一些指导意见强制性不足，亟须法典作出框架性的规范。这一编按照全生命周期逻辑，全链条考虑，首次在法律中纳入生产者责任延伸制度，补上短板，意义重大。

　　不过，对比国际法规来看，蒋南青认为，目前法典草案以纲领性要求为主，后续应再出台细则法规，与国际可持续法规对标，更具有可操作性。“欧洲的绿色法规更具体，从产品设计到废弃物管理，再到企业责任，各个法律之间互通性强。”

　　涵盖内容不够细，在草案“应对气候变化”章也有体现。该章没有作出面面俱到的制度安排，比如明确我国“双碳”时间表，规定具体的技术标准、实施细则、特定行业的减排要求等。

　　上海汇业律师事务所合伙人张秀秀也有类似观感：“绿色低碳发展编”多数内容是原则性的规定，立法约束性不强。“即便是鼓励，用什么方式鼓励？减税还是财政性补贴？草案并未明确，对企业产生的直接激励作用不明显。”

　　张忠民承认，如何把握鼓励和约束的度，是本编最大的争议，这关系到“绿色低碳发展编”的生命力，即法律能否起到实际效果。“这给政府和市场主体提出了更高标准。我们认为，现阶段增加绿色低碳方面的义务和责任，还是应以倡导性的规范为主，从而引导行为模式逐渐改变。”

　　这也是法典在当前阶段难以解决的问题，只能留下立法空间待后续完善。“我国尚无应对气候变化法，而气候变化作为全球性问题，有演变成国际竞争博弈工具的趋势，各国政策变化较大。考虑到法典的稳定性，只能提供基础性的规定，纳入碳排放制度、威客电竞app下载碳减排市场等原则性内容。”张忠民解释。

　　新疆哈密市石城子光伏产业园一角（2025年1月6日摄，无人机照片）。新华社/冯洋/摄

　　这或许是法典草案中阅读门槛最高的两编，也最受学者、律师、环保组织、基层干部等业内人士关注，提出的意见最多。

　　“总则编”收到“一箩筐”的意见威客电竞官方平台，比如纳入公民环境权、公众参与不足（详见南方周末报道《关乎呼吸和万物，近16万字的法典等你意见》），也有来自基层环保实践的呼声。

　　2025年3月11日，甘肃兰州，环保小记者听专业人士讲解环境空气监测仪器。视觉中国/图

　　“总则编”明确了立法目的，纳入生态环境领域规划、标准、监测、影响评价、突发生态环境事件应对等通用性制度规范，也规定了信息公开与公众参与的权利。

　　但惠州市生态环境局法规科梁文静注意到，不少已取得环评的项目建成后，由于生产经营发展，需要对项目本身进行合并或转让，这也涉及项目环保手续的完善，“建议草案明确此类变动程序，避免将项目转让给不具备环保管理要求或缺乏相应资质的单位或个人。”

　　违法了如何处罚？前四编有关禁止性、义务性的内容，统一放置在最后的“法律责任和附则编”。

　　作为法典专家建议稿“生态环境责任编”（注：对应草案中的“法律责任和附则编”）负责人，武汉大学环境法研究所教授刘长兴指出，草案使用了“法律责任和附则编”的名称，以“通则+罚则”形成总分结构，“通则”规定了环境法律责任的一般规定，“罚则”根据污染的环境要素（气、水、土等）、生态破坏、违反绿色低碳义务几个方面逐节设置法律责任。

　　“草案的法律责任设置现在过于简单粗暴，对于我国这些年积累的环境司法丰富经验提炼不足，内容几乎平移了行政处罚，‘罚则’的命名观感也不好。”张忠民坦言。

　　目前“罚则”章将违反法典前面几编规定的所有法律责任汇集在一起，刘长兴认为，义务和处罚规定的对应性还有待提升。建议把共性规则留在“法律责任和附则编”，在前四编的制度后附上对应的责任规定。

　　罚则的规定，要靠执法落实。刘长兴指出，过去环境法律的执行在实践中可能面临执法僵化的批评，原因可能是立法设计过于理想化，特别是某些处罚设计不够灵活，也可能是现实中其他因素的干扰过多，导致难以执行。

　　比如，个人违法从事收集、贮存、利用、处置危险废物经营活动的处罚额度被质疑过高，类似于“天价芹菜案”，草案调整为“处二万元以上十万元以下的罚款”。“草案规定体现了‘过罚相当’原则的要求，希望能够取得好的效果。”刘长兴说。